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姓名:梅新育 简介:国家商务部国际贸易经济合作研究院研究员,武汉大学导师,清华大学客座研究员,中国国际期货公司独立董事 座右铭:不带任何条条框框地去发现问题,本着对社会对政府震动最小的原则探寻解决方案。 通讯地址:北京市安定门外东后巷28号商务部研究院 邮编:100710

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不要指望对中国予取予求——评美欧上诉中国限制出口战略金属  

2009-06-24 23:02:35|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、限制战略资源出口是一国基本权利

美国和欧盟就中国限制钨、锑、稀土等战略性资源出口上诉世贸组织了,其实,限制战略资源出口是中国不可剥夺的权利,任何“自由贸易”的旗号都不能侵犯国家和人民的基本权利。在1974年5月1日联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》中,其第四条(5)款宣布:“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源,每个国家都有权采取适合于自己情况的手段,对本国资源及其开发实行有效控制,包括有权实行国有化或把所有权转移给自己的国民,这种权利是国家充分的永久主权的一种表现。任何一国都不应遭受经济、政治或其他任何形式的胁迫,以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”

《各国经济权利和义务宪章》(联合国大会1974年12月12日通过)第二章第二条的下述内容进一步确认了一国的上述权力,其中,第1款明确规定:“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权,包括拥有权、使用权和处置权在内,并得自由行使此项主权”。

作为国际政治规则的联合国文件如此,直接针对国际贸易规则的世贸组织有关章程同样认可中国的上述权利。不错,世贸组织及其前身关贸总协定是以促进自由贸易为宗旨的组织,但这个组织的规则管辖的范围主要是缔约方限制进口的措施,其主要目标是要求各个缔约方对进口商品和服务提供平等的国民待遇,并不是管辖各个缔约方限制本国资源出口的措施,也并不认为自由贸易至高无上。美方援引《关贸总协定》第十一条“普遍取消数量限制”指责我方违规,但即使不考虑世贸组织及其前身关贸总协定认可发展中国家为本国经济社会发展而实施特定贸易措施的权利,《1947年关税与贸易总协定》第二十条“一般例外”也明文规定,缔约方可以为某些特定目的而限制进口或出口,“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方为采取或实施以下措施”,并一一列举了10种情况,其中可以适用于中国限制出口战略金属资源的有以下4款:

(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;

(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施,如此类措施与限制国内生产或消费一同实施;

(i)在作为政府稳定计划的一部分将国内原料价格压至低于国际价格水平的时期内,为保证此类原料给予国内加工产业所必需的数量而涉及限制此种原料出口的措施;

(j)在普遍或局部供应短缺的情况下,为获取或分配产品所必需的措施;但是任何此类措施应符合以下原则:即所有缔约方在此类产品的国际供应中有权获得公平的份额,……

既然有上述规定存在,既然中国并没有对别国厚此薄彼而是普遍施行同样的出口配额和出口关税,美国和欧盟的做法就无异于踏破了国际社会基本准则的底线,是在践踏一个主权国家的基本权利。

 

二、限制出口战略金属无关违反入世承诺

有一种说法声称中国限制战略金属出口违反了本国的入世承诺。《中华人民共和国加入议定书》第十一条“对进出口产品征收的税费”第3款规定,“中国应取消适用于出口产品的全部税费,除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第八条的规定适用”,关贸总协定第八条为“进出口规费和手续”,并不适用于此次争端涉及的出口税和出口配额;《中华人民共和国加入议定书》附件6为“实行出口税的产品”清单,此清单包括钨、锌、锡、铅、铌、钽、钒、锑等金属矿砂及其精矿、未锻轧金属及其合金、废碎料和粉末,还有铝、铜、镍等有色金属及其合金,因此,硬要说中国如何违反自己的承诺,未免有些牵强。

 

三、起诉中国暴露美欧自身缺陷

不仅如此,美欧的做法开此恶劣先例,还潜伏引发连锁反应的风险,进而将与他们自己的许多措施自相矛盾。须知美欧是全世界出口管制最广泛也最严厉的,仅就美国对华出口管制而言,可以上溯到1949年NSC41号文件的美国对华出口管制制度一向以覆盖面广泛、严厉、僵硬而著称,美国还凭借其政治经济影响力联合其盟国组建了国际出口管制组织,从而在相当程度上把自己的出口管制制度施加于其盟国之上。冷战时期,美国操纵下的巴统对华贸易禁运项目一度多达对苏贸易禁运项目的两倍(即所谓“中国差别待遇”)。冷战结束之后,美国不仅依然在国内维持着对华出口管制,而且在国际上推动组建了《瓦瑟纳尔协定》,签约国共同对特定国家实施一定范围的出口管制。假如中国限制本国战略资源出口是违规,那么美欧的出口管制措施是什么?

美国和欧盟的这一举动引起了较为广泛的关注,实际上,由于美欧贸易政策太多地受利益集团左右而摇摆不定,严重缺乏一致性,我们实在没有必要太看重他们的行动,没有必要太把他们的言行当回事。在2006年10月24日欧盟贸易委员会发布的《竞争与伙伴关系:欧盟-中国贸易与投资政策》(Competition and PartnershipA policy for EU-China trade and investment,下文简称“《竞争与伙伴关系》”)中,欧盟给中国扣上了“扰乱全球自然资源贸易市场”(《竞争与伙伴关系》第11页)的帽子,指责中国限制煤炭、焦炭等国内丰富资源出口,从而扰乱了世界原材料市场的供给和价格。其实,即使不考虑我国对这些资源出口的管理措施很大程度上是为了避免“环境倾销”和“社会倾销”,单就加强焦炭出口管理而言,欧盟自己也“功不可没”。此前几年,欧盟曾经指责我国焦炭大量出口,威胁对我国出口的焦炭发起反倾销,经过谈判,我国削减了对欧焦炭出口配额。不料,几乎就在次年,全世界钢铁生产和焦炭需求猛增,欧洲钢铁厂商陷入“焦炭荒”,欧盟又指责我国蓄意压缩对欧焦炭出口配额,声称要为此向世贸组织申诉。在2005年的纺织品特保争端中,欧盟同样起初气势汹汹拼命压缩中国纺织品出口配额,结果很快闹出了纺织品压港危机,不得不又找中国寻求解决方案。诸如此类缺乏一致性的行为在美欧都不少见,此种做法也许能够投合某些国家的某些利益集团于一时,但对美国和欧盟自己经济贸易的平稳发展、对美欧执行机构的威信并无裨益。

无论这场争端纸面结果如何,由于此类战略金属生产位于中国境内,即使中国表面败诉也不妨碍通过其它手段减少产量,令对方照样得不到更多的供应。美欧有关部门官员大部分也经过多年历练,想来他们不会看不到这一点。

与此同时,我们也不必过度担心这场争端会影响中国与美欧之间的正常经贸秩序,以至于主张一味退让,因为中国与美国、欧盟都不会为这种正常的争端而损害互利经贸关系全局,正如美国贸易代表柯克(Ron Kirk)在宣布上诉时所说:“任何人在描绘中美纠纷升级之前都要记住,世贸组织争端是成熟贸易伙伴关系的正常组成部分。”[①]到此案之前,美国已经向世贸组织申诉中国7次,我国有向世贸组织起诉美国4次。而在2006年10月22日,亦即欧盟委员会发布全面对华政策文件——《欧盟-中国:伙伴关系与责任共进》(EU-ChinaCloser partnersgrowing responsibilities)、欧盟贸易委员会同步发布《竞争与伙伴关系》之前两天,欧盟对外关系委员贝妮塔·费雷罗·瓦尔德纳(Benita Ferrero-Waldner)和欧盟贸易委员曼德尔森(Peter Mandelson)在美国《国际先驱论坛报》上撰文指出,“贸易关系是欧洲同中国关系的核心”。

 

四、应付利益集团不妨演出国际双簧

我们深知在西式代议制民主政体下利益集团压力之难以抵抗,尽管这些压力常常仅仅是局部私利和道德风险的体现,常常要以牺牲其本国公利和规则、道义为代价;假如美欧政府行政部门难以抗拒这种政治压力而与我方心照不宣合演双簧应付他们的利益集团,倒也不失为逼出来的政治游戏高招。毕竟这样一来对中国没有实际损害,美欧国内也可以皆大欢喜:

行政部门可以向议员老爷和游说团体交代——你看,我都已经向世贸组织起诉中国了!

议员大人们可以向选民和有关行业交代——你看,行政部门在我的催促下已经行动了!你们的选票和政治献金可不能少了我的!

游说团体可以向相关行业交代——你看,政府在我的游说下已经行动了!你该支付这个合同的酬金了,下一个游说合同也该交给我了吧!

……

这样的结果,有何不好!反正即使未能胜诉,美欧贸易官员们也完全把责任推到世贸组织头上;即使胜诉之后未能得到实际效果,那也是中国资源已经枯竭,或是其他原因。说不定在世贸组织几年官司的漫长过程中,政府行政部门有关官员、要求起诉中国的企业高管已经借此“业绩”升迁,这件事情也就不了了之了呢!即使这一次双方不是演戏,又有谁能断言有朝一日不会演出这样的戏码呢!

 

 

(2009.6.24,仅代表个人意见)


[①] 美国贸易代表署网站,《柯克代表宣布就中国限制原料出口上诉世贸组织》:http://www.ustr.gov/about-us/press-office/blog/ambassador-kirk-announces-wto-case-against-china-over-export-restraints-r

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